國際貨幣基金組織對加密資產監管的態度已經演變

深度 | 作者 | 稅務道

近年來，加密資產及其底層技術區塊鏈在全球引起了廣泛關注，不僅給傳統金融市場帶來了挑戰，也給各國政府和國際組織帶來了監管問題。 國際貨幣基金組織（IMF）作為全球金融領域的權威組織，一直關注金融科技的發展及其對全球金融體系的影響。 它與加密資產的關係更為複雜：一方面，IMF作為布雷頓森林體系的產物，可以通過有條件的經濟援助“影響”受援國的經濟政策甚至經濟體系，一些發展中國家有時感到“被IMF統治和新自由主義教條壓迫”，試圖通過用加密貨幣取代法定貨幣來“逃避IMF的控制”; 另一方面，加密資產會在一定程度上影響經濟薄弱發展中國家的經濟穩定，因此有必要建立健全的監管體系。 在此背景下，IMF對加密資產的監管態度具有特殊意義，並逐漸成為行業內外關注的焦點。 本文將以此為起點，回顧IMF加密資產監管文件的演變，並討論“後冬時代”加密資產監管政策的發展。

I. 初步關注和評估

2013年，國際貨幣基金組織發佈了第一份關於虛擬貨幣的報告，該報告對虛擬貨幣的概念、特徵、潛在風險和監管問題進行了深入討論。 該報告將虛擬貨幣定義為：「一種用密碼學保護並使用點對點網路進行交易的數字資產。 並進一步指出，虛擬貨幣不依賴任何中央機構進行發行和監管，而是通過計算機網路的共識機制進行發行和驗證。 這種去中心化使虛擬貨幣具有抗審查性、低成本和高效率。 該報告分析了虛擬貨幣對金融穩定、貨幣政策、金融創新等的影響，並討論了與虛擬貨幣相關的監管挑戰。 由於虛擬貨幣的普及和快速發展，監管機構需要迅速採取措施來監管這個市場。 然而，虛擬貨幣的跨境和分散性使得監管變得困難。 各國應根據虛擬貨幣的特點和風險制定相應的監管政策。 這包括監管虛擬貨幣的發行、交易和存儲，以防止它們被用於洗錢和恐怖主義融資等非法活動。 同時，IMF也鼓勵各國在制定監管政策時考慮虛擬貨幣的創新和潛在的積極影響。

隨後，國際貨幣基金組織首次在《金融穩定報告》中專門用一章來討論加密資產對金融穩定的影響。 報告指出，雖然加密資產市場相對較小，但它們會對金融穩定產生影響，尤其是在金融市場出現風險時。 政策制定者應關注加密資產市場的風險，並採取適當的政策和監管措施，以確保市場的穩定發展。

隨著加密資產的發展，IMF在2015年進一步發佈了一份新報告，進一步擴展和深化了虛擬貨幣的概念。 國際貨幣基金組織指出，數字貨幣是“一種以數位形式存在的資產，可以用作支付手段和價值儲存手段”。 此外，國際貨幣基金組織將數位貨幣分為三類：中央銀行數字貨幣（CBDC），穩定幣和其他加密資產（OCA）。 該報告詳細分析了這三類數位貨幣的影響。 由於加密貨幣不是由政府或中央銀行發行的，因此它們不受傳統貨幣政策的約束。 該報告指出，如果加密貨幣被廣泛採用，它們可能會影響貨幣供應量的衡量和貨幣政策實施的有效性。 此外，加密貨幣可能會對金融穩定產生影響，因為它們可能被用於洗錢和恐怖主義融資等非法活動。

II. 對加密資產創新的關注和信心

在此階段，國際貨幣基金組織發表了許多報告和文章，重點關注加密資產領域的創新。 國際貨幣基金組織總裁克莉絲蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）對加密資產的發展表現出極大的信心：“我認為採用數字貨幣將符合金融機構的利益”，“如果許多現有金融機構在五年內沒有採用這些工具，我會感到非常驚訝。 "

2016年，IMF發表了一篇關於虛擬貨幣的論文，對虛擬貨幣進行了詳細分析，將其與其他數字貨幣區分開來，並首次指出虛擬貨幣不符合貨幣的法律概念。 因為貨幣的法律概念與主權有關，主權建立了管理貨幣發行和規範貨幣體系的法律框架。 論文還從功能角度指出，由於價格波動，由於缺乏法定貨幣地位而導致接受度有限，以及缺乏證據表明它們是一個獨立的記帳單位，虛擬貨幣無法執行與貨幣相關的功能。 此外，該論文區分了分散式賬本系統和集中支付系統，並指出從長遠來看，分散式賬本有能力通過降低成本和深化普惠金融來徹底改變金融部門。

2017年，IMF發佈了一份關於金融科技行業發展的報告，特別關注快速增長的跨境支付行業，並就如何利用該技術有效監管分散式賬本技術和數字貨幣提出了建議。 報告強調：「新技術可能需要司法管轄區修改有關擁有權和合同權利和義務的規則。 它還建議採用更嚴格的“瞭解你的客戶資訊”準則和監管標準，以阻止洗錢、逃稅和恐怖主義融資。

2018年，國際貨幣基金組織發表了一篇題為“解決加密世界的陰暗面”的文章，認為第一個重點可能是確保金融完整性和保護加密世界中消費者的政策，就像它對傳統金融部門所做的那樣。 國際貨幣基金組織首次明確表示，由於加密資產不分國界，任何國家都無法單獨應對挑戰，因此監管框架也必須是全球性的。 放棄加密資產是不明智的，它們的潛力必須通過共同努力和利用技術為公共利益而受到歡迎，但也要認識到它們的風險，確保它們永遠不會成為非法活動的避風港或金融脆弱性的來源。 國際貨幣基金組織將在這一努力中發揮作用，憑藉其近乎普遍的成員資格和專業知識，包括在打擊洗錢和恐怖主義融資方面，作為一個論壇，説明在不斷發展的加密資產領域找到答案。

2019年，國際貨幣基金組織發表了一篇題為“數字貨幣的興起”的文章，分析了加密資產公司如何與大型銀行和信用卡公司競爭。 文章肯定，數字貨幣在便捷性、普遍性、互補性、交易成本低、信任和網路效應等優勢下可能會蓬勃發展。 與此同時，它強調了廣泛採用的可能監管，以及與數位貨幣相關的風險：新壟斷的可能性，對弱勢貨幣的威脅，對消費者保護和金融穩定的擔憂，以及助長非法活動的風險。 特別是在高通脹和機構薄弱的國家，加密資產可能更具吸引力。 文章還指出，當資產得到分散技術和利益相關者的支援時，加密貨幣交易所等虛擬資產服務提供者（VASP）難以遵守分散在司法管轄區的反洗錢（AML）和反恐融資（CFT）法規。 文章還提供了一些解決方案：為了防止壟斷的形成，保護貨幣政策，央行可以發揮作用，為穩定幣發行人提供中央儲備，也可以考慮發行自己的數字貨幣。 同時，中央銀行可以在監管條件下授予許可證，並要求服務提供者負責客戶篩選、交易監控和報告瞭解您的客戶 （KYC）、反洗錢和反恐融資法規下的可疑活動，以及為加密錢包和客戶數據的安全制定行業標準。

三、“寒冬”後的謹慎：監管的具體化與全球化

隨著加密資產行業遭遇「寒冬」，IMF變得更加謹慎。 2021年，IMF發表了一篇題為《公共和私人數位貨幣的興起：延續IMF使命的戰略》的文章，肯定了數位貨幣的快速、簡單、高效和包容性優勢，政策制定者需要加快步伐，以提高回報和管理風險，因為它們具有廣泛而深遠的影響：首先，數位貨幣必須保持可信度，必須保護消費者，確保安全， 建立在健全的法律框架下，以金融誠信為後盾，其次，必須通過精心設計的公私夥伴關係、銀行角色的平穩過渡和公平競爭來保護國內經濟和金融穩定，數位貨幣的設計應支援氣候可持續性和有效的財政政策，第三，國際貨幣體系應保持穩定和高效，數字貨幣必須被設計、監管和提供，以便各國能夠保持對貨幣政策和金融狀況的清晰瞭解， 資本帳戶自由化和對外匯系統的控制，支付系統必須日益一體化，適用於所有國家，而不是支離破碎，需要避免數字鴻溝;

基金組織強調，數位能力較弱的低收入國家和新興市場發展中國家將需要在與這些國家相關的關鍵宏觀領域提供及時的建議和能力發展援助。 在現階段，基金組織將更加註重制定分析框架、多邊監督和能力建設，並將試點或限制雙邊監督對這一問題的覆蓋面。

同年，國際貨幣基金組織在《全球金融穩定報告》中表示，新興市場和發展中經濟體採用加密資產和穩定幣可能對這些國家的宏觀經濟和金融穩定構成挑戰。 儘管風險“目前已得到控制”，但監管機構仍需要監控加密貨幣並對其進行控制。 國際貨幣基金組織認為，面臨駭客攻擊風險的領域是代幣的“發行和分配缺乏透明度”，以及運營風險，包括極端波動期間的中斷。

在一系列報告中，國際貨幣基金組織承認加密資產不再處於金融體系的邊緣，並指出“鑒於加密貨幣的波動性和估值相對較高，它們日益增長的聯繫可能很快就會對金融穩定構成風險”，專家們進一步呼籲建立一個協調的全球監管框架，“以指導國家監管和監督，並減輕加密生態系統帶來的金融穩定風險。 "

2022 年 1 月，國際貨幣基金組織要求薩爾瓦多放棄BTC法定貨幣的政策，並於 5 月向阿根廷施壓，要求延長貸款期限限制加密資產交易。 然後，它警告馬紹爾群島，承認數位貨幣為法定貨幣可能會“增加宏觀經濟和金融穩定以及金融完整性的風險”。 這一系列謹慎和悲觀的行動導致人們意識到，為大約190個國家提供服務的多邊機構可能對加密貨幣有更微妙的看法。 ProChain Capital的總裁兼聯合創始人聲稱，“我確實相信國際貨幣基金組織是加密貨幣的死敵”，鑒於BTC和其他加密貨幣是由非國家實體“發行”的，沒有國界，“加密貨幣有可能無處不在，這可能會大大減少對國際貨幣基金組織的需求，聯合國金融機構”。

但在九月份發佈的《監管加密貨幣》報告中，IMF似乎並不反對非政府數字貨幣的存在甚至擴散。 事實上，它呼籲為加密貨幣建立一個“全球監管框架”，以便為市場帶來秩序，“併為持續有用的創新提供安全的空間”。 國際貨幣基金組織對馬紹爾群島和薩爾瓦多的評論涉及各國政府採用加密貨幣作為法定貨幣，即使他們的記帳單位貨幣已經到位。 這些負面意見大多集中在將財政馬車與加密貨幣捆綁在一起的宏觀經濟影響上。 從制度上講，「國際貨幣基金組織真的對加密貨幣持懷疑態度，並打擊了薩爾瓦多，」大西洋理事會地緣經濟中心高級主任喬希·利普斯基（Josh Lipsky）認為，但這是因為該組織擔心該國經濟的金融脆弱性：如果薩爾瓦多不履行其國際償債義務，國際貨幣基金組織“將不得不救助他們”。

從廣義上講，國際貨幣基金組織和世界銀行等非政府組織的使命是支援全球金融穩定並刺激發展中國家的經濟增長，因此在分散的貨幣方面可能存在自然的緊張關係。 因為去中心化的貨幣往往是不穩定的、難以控制的金融工具，沒有確切的位址，甚至沒有可識別的負責人。 正如學者們所指出的那樣，國際貨幣基金組織經常被要求與“受到腐敗、無能領導和虛幻貨幣困擾”的經濟體打交道，因此，它實際上“沒有動力增加另一種’無發行人’貨幣”。 然而，國際貨幣基金組織不能忽視未來將充滿加密貨幣的現實。

2023年，IMF發佈了一系列研究報告，TaxDAO整理了主要研究報告（點擊文章連結跳轉）。 今年2月，國際貨幣基金組織發佈了《加密資產的有效政策要素》，重申了“相同活動、相同風險、相同監管”的原則，並制定了九項政策原則框架，以解決宏觀金融、法律和監管以及國際協調問題。 在4月發佈的《全球金融穩定報告》中，在FTX等加密公司倒閉以及隨後矽谷等加密友好型銀行倒閉之後，國際貨幣基金組織再次呼籲進行“全面、一致和充分的監管”，並表示將對加密資產生態系統中實體的監管實施“嚴格的審慎要求”。 7月，國際貨幣基金組織發佈了一份關於加密貨幣稅收的工作檔，指出目前的稅收制度缺乏可以適應加密資產的連貫性、清晰度和有效性，因為它們的結構沒有考慮到加密資產。 此外，它們需要在持續、快速和複雜創新的背景下，以有限的資訊為基礎這樣做，同時在確保稅收效率、公平和收入的核心目標與扼殺創新的風險之間取得平衡。 9月，國際貨幣基金組織和金融穩定理事會發佈了一份關於加密資產的聯合報告，其中確定了加密貨幣可能對宏觀經濟和金融穩定構成的風險，並提出了政策建議的路線圖。

隨著加密資產行業的逐步復甦和各國對加密資產監管政策的建立，國際貨幣基金組織憑藉其成員的普遍性和組織的專業性，在指導各國制定監管政策方面發揮著重要作用。 但是，面對世界各地經濟發展水平的差異以及監管態度和能力的差異，在審慎和尋求監管領導的宏偉目標之間取得平衡將是對國際貨幣基金組織的重大考驗。

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